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序言
由国务院国资委新闻中心、国务院国资委研究中心、经济参考报社共同主办的第二届中国企业改革发展论坛于2018年4月21日在北京举办。国务院国资委研究中心副主任卢永真出席并发布《国企国资改革发展报告》。
卢永真称，国际经验表明特大型跨国公司在产业分布上往往将资产既布局在强周期行业，以期在经济高景气度下获得良好利润，同时也布局在弱周期行业。我国的国有资本运营公司更是投资在多个产业，为了避免企业盈利的大幅波动，增强扛风险能力应该及早考虑强弱周期的均衡布局。
虽然，pe、vc等基金是重要的投资方面，但实业投资仍将长期存在。因此，我国国有资本运营公司不是金融控股公司，不宜追求金融全牌照，应着力发挥国有资本运营公司在提高效率方面的能力，将国有资本从当前回报率不高、未来成长潜力不大的领域调整到高成长、潜在成长空间大的领域，从而提高国有资本的回报率。
一、重新认识国有资本运营公司
（一）何谓国有资本运营公司
新一轮国资国企改革，对于国资的混改将是新一轮国资国企改革的重头戏，国资如何运营，也是各个国有企业需要慎重思考的问题，国有资本运营公司侧重改善国有资本的分布结构和质量效益，强调资金的周转循环、追求资本在运动中增值，提高资源配置效率。
所以国有资本运营公司一般由如下平台构成：国有资本流动平台、金控平台、国有资本母基金平台、综合性投资平台、国有资本证券化推动平台、重大关切管理平台（重大任务、项目、工程推进平台）、ppp管理中心、合作联盟平台（国际化平台、资产管理平台、 僵尸公司处置平台、创新平台（科技金融与创新服务，土地储备平台，无效低效资产，产权交易中心。相比之下央企层面国有资本运营公司只有六个平台：国有资本母基金平台、创新平台（科技金融与创新服务）、国有资本证券化推动平台、合作联盟平台（国际化平台）、资产管理平台、国企改革重组平台。
（二）区分三类平台
地方设立平台型公司一般有三类，国有资本投资公司、国有资本运营公司和国有资本投资运营公司，三类公司的功能和主要任务不一样。
表1 三类国资平台公司的相同点与不同点
国有资本运营公司
国有资本投资公司
国有资本投资运营公司
相同点
1)都是国家授权经营国有资本的公司制企业
2)都是国有资产的直接出资人代表，持有现有国有企业股权，替代国资委行使出资人职责
3)都是国资委制定的国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体
4)都以国有资本的保值增值为目标
5)都是涉及到国家安全的重要机构，都将采用国有独资的形式
不同点
对象
以资本运营为主，对象是持有的国有资本（股本）及存量资产
以产业投资为主，对象是实业、股权、资产
以资本运营和产业投资为主，对象是持有的国有资本和实业、项目建设
目标
改善和优化国有资本的分布结构和质量效益，强调资金的周转循环、追求资本在运作中增值，关注经营效益和eva
着力培育产业竞争力，重点解决国民经济的布局结构调整
改善国有资本的分布结构和质量效益，着力培育产业竞争力，重点解决国民经济的布局结构调整
方式
兼并或分立、成立合资公司、公司制改建、培育上市公司、产权转让置换等
通过投资实业拥有股权，对持有资产进行经营和管理
通过投资实业拥有股权，通过资产经营和管理实现国有资本保值增值
作用
推动国有资本合理流动，重塑有效的行业结构和企业运营构架，提高资源配置效率
促进企业技术创新、管理创新、商业模式创新等
增强国有经济整体功能和效率等
价值
推动转型：国有资本布局转型、国有资本结构转型、发展模式转型、体制转型、带动力转型、经济转型、城市转型、产业结构转型
推动升级：竞争力升级、地位升级、商业模式升级、业态升级、互联网思维升级、现代思维升级、市值思维升级、产业集中度升级
推动转型+升级
国有资本运营公司与投资公司最大的区别是国有资本运营公司主要是促进区域国资的有序流动，改善国有资本布局，国有资本运营侧重改善国有资本的分布结构和质量效益，强调资金的周转循环、追求资本在运动中增值。通过国有资本的运营，重塑科学合理的行业结构与企业运营架构，提高资源配置效率。是区域的资产管理平台和股权管理平台，推动区域转型。
二、国有资本运营公司不等同于金融控股公司
（一）国有资本运营公司与金控的区别
1、就战略而言
①国有资本运营公司
国有资本运营相对于是地方的“主权基金”，核心作用是调结构，促转型。国有资本运营公司的战略核心是——资本运作战略。资本运作战略的本质是，通过资产运作、投资组合、内涵式资本运作、外延式资本运作、产融结合、资本市场驾驭等手法完成产业目的、资本目的、创新目的和其他目的。
其母公司是做资本运作的，子集团是做产业运作的，孙公司是做产品和服务的，但是一以贯之这三个层次都是围绕着资本运作为中心，打通母子孙三级的所有动作。
首先，从母公司的立场上把地区所有能得到的资本、资源、资产、资金、债权债务、收益权、资产处置权、可处置的资产（绿地、公园、厂房、湿地、荒山、无人岛、各种会议、展览的举办权）、各种交易权、资产流动权拿到母公司层面上。通过资本运作手法进行有效的运作，需要慎重思考以下四个问题：第一，怎么样的金融工具和资产管理方法来经营这些各类广义的资本。第二，为了经营好，母公司应建立哪些平台、组织、能力。第三，通过什么手段把广义资本经营好。第四，如何评价，是绩效，还是市值、现金流，或者带动的产业转型、城市转型。国有资本运营公司的总部为主的资本运作手法解决这问题。
子集团层面，不管是金控，还是国资国企改革，或产业投资，资产管理等国有资本运营公司的核心功能都属于“产业整合”，它们所有目的的实现都不是通过实业，或做产品服务的方式实现，而是通过资本运作来完成。通过金融思维、技术、工具、人才去综合实现以上功能。金控本来就会衍生大量对外服务，对外形成诸多接口的融融结合的服务，国资国企改革需要促进别的公司整合剥离，整体上市、重组、兼并，也都是通过资本运作的手法。至于产业投资更加不用说了，资产管理需要购置，配置，处置资产，还需用创新的手法去做这些事儿，金融能力和工具在其中的作用不言而喻。
孙公司层面的产品与服务运作并不是真的就是去做产品，而是具象的，服务于产业、改革、创新、资产配置的种种金融产品或产融结合产品，所有的这种“产品”服务资本运作，所以明显感觉到一以贯之资本运作把母子孙公司的战略打通。
②金控集团
金融控股公司是金融业实现综合经营的一种组织形式，也是一种追求资本投资最优化、资本利润最大化的资本运作形式。金控控股在混业监管的大时代背景下，以控股公司作为资本运作平台，通过兼并收购或设立新的子公司以开展其他金融业务，构建金融服务平台，建立全功能金融服务集团，核心是金融资产的配置与使用，可谓是虚拟金融资产的管理，并未对产品进行投资与管理，为集团搭建统一的金融资源管理平台，实现对金控整体金融资源的全面整合，以便从基础上支撑金控集团内部各金融业务单元的业务运营及营销管理，实现金融产品和服务的统一管理运营。
总而言之，国有资本运营公司具备资本运作的功能，具有金融资本的属性，同样具有实业投资属性，通过资本运作提高资本配置效率，提升国有资本回报率，最终实现调结构，促转型的目的，不完全等同于金控集团。
2、就管控而言
①国有资本运营公司
国有资本运营公司的管控的核心是：正面清单+负面清单+促进子公司制度建设，这和之前没有设立为国有资本运营公司之前的状态——金融投控型集团截然不同。
而国资运营公司更像是个小国资委：正面清单+负面清单+促进子公司各类制度的健全性建设，母公司主要管控手段就在在子公司遵循正负面清单的大背景下，进一步来检查子公司制度完整与否，有效与否，制度遵循的怎么样，比之于投控型集团的犬牙交错般母子公司各种管理和运营功能高度协同、共享、纠缠在一起。国有资本运营公司的母子公司就像水和油一样分开。母公司有点像甩手大掌柜，对子公司出事不会积极帮助，只做一些被动和共性服务。子公司与母公司的关系不是那种唇齿相依，密切相关的咬合型运作，而是自主运作为主，母子互动为辅。子公司的自住型比较强，母公司的干预比较少。但是目标制定和考核以你为主。母公司有资本收益和投资回报的要求，子孙公司间也是一个道理，水和油一样分开。
国有资本运营公司对其四个常见基本板块——金控、产业投资、国资国企改革、资产管理板块需要采用个性化，差异化管控，但是考虑到国有资本运营公司不会管的那么具体，所以四种公司四种管控需要一个最大公约数——有一个公用的模板，然后针对不同板块有不同的调节项，标配+选配，这样形成多个基于共性模板的个性化管控。
②金控集团
金融投控型集团的管控模式是：治理+控制+协同+宏观管理，就已经足够。母子公司的分权界面是犬牙交错。
就管控而言，国有资本运营公司与金融投控集团并不是一回事。
（二）金融全牌照很难做到
所谓金控全称是金融控股。按照《对金融控股公司的监管原则》，金融控股公司指“在同一控制权下，所属的受监管实体至少明显地在从事两种以上的银行、证券和保险业务，同时每类业务的资本要求不同”。
我们经常说的投控，是指母公司在若干子公司里出资，子公司在若干孙公司里出资，孙公司进一步在子孙公司投资，形成多层次股权金字塔，我们称之为投资控股型集团。如果母公司在若干金融机构里投资我们称之为金控，这里分为两种情况，主要是看母公司是否为金融机构。
金融牌照，即金融机构经营许可证，是批准金融机构开展业务的正式文件。目前金融许可证由银监会、证监会和保监会等部门分别颁发（银监会、保监会现已合并为银保监会）。
图1 常见金融牌照一览表
（注：银监会、保监会现已合并为银保监会）
在我国需要审批的金融牌照主要有19个，其中最主要的有7个，一般来说金控是持有银行、证券、保险、信托、金融租赁（截止到2016年末全国一共56张牌照）、证券投资基金、期货这7个牌照的部分或全部，这七个牌照集齐后就叫全牌照。过去金控一个错误的想法就是要集齐全牌照，但是全牌照很难全部集齐，全牌照是一件很困难的事情，全牌照成本很高，几乎干不下来。除了财务公司之外，集齐七个牌照，就称为全牌照，但是全牌照的申请很困难。
另外，还有一些牌照的门槛很高，比如金融资产管理公司的牌照要到国务院和银监会审批，而且一个省只能有两张牌照，剩下的准金融牌照到市一级就可以了，比如融资担保、典当、拍卖、pe，而互联网金融基本没有牌照一说，主要是注册，p2p比比皆是，众筹更为宽松，但是网上支付牌照是要到中央去批的。门槛较低牌照比如汽车金融、消费金融。所以现在的全牌照的成本已经高到难以想象，换言之，就是全牌照几乎做不到。
因此，金控集团本身已经很难做到金控全牌照，更不要说国有资本运营公司，仅部分业务为金控，所以不宜追求金控全牌照。尤其是在严监管背景下，不可能再打造成为“金控”了，充其量叫做“金参”，过去，大鳄控股其中一个板块，再通过实际控制或一致行动人效应，玩多层次抽水机结构，形成自我增强型金控的时间点已经过去。
为了让人民群众获得资产性收益，资本市场造富效应必须成为稳定中国社会结构压舱石，一句话，金融反腐尤其资本市场反腐是今明两年的主题，金融牌照的分散化，而非积聚化，是近期重点。按照自身的需求拿金融牌照而非全牌照，按照建设核心能力，主要是产业化、能力化、联盟化、智能化，也已是真正的重点！
三、国有资本运营公司正确定位
国有资本运营公司的核心作用是调结构、促转型。国有资本运营公司承担着区域资产盘活、股权管理、产业投资、国资布局优化和国企改革推动的重要平台。
一为区域资产管理平台。国有资本运营公司应借助运营公司试点的机遇，积极向上营销，争取更多的优质资产注入，获取各种资产管理与处置权，包括但不限于绿地、公园、厂房、湿地、荒山、无人岛、各种会议、展览的举办权等，拓展资产管理领域，包括文化、教育、卫生和科研等领域的国有资产管理，并负责保值、增值，助推本市国资委实现全域、全口径国资经营；另外，依托市场化方式实现生产要素分解、重组和流动，通过资产管理的使用、维护和处置等功能，进行结构性调...